Entenda o que é imunidade parlamentar



A imunidade parlamentar é um tema que vez ou outra é tema de discussão no cenário nacional em razão de alguns crimes cometidos por políticos, mas será que você realmente sabe o que é a imunidade parlamentar e suas consequências?

Neste estudo trataremos de forma objetiva todas as nuances da tão falada imunidade parlamentar, com o objetivo de lhe proporcionar o entendimento deste instituto que deveria ser de conhecimento geral de todo cidadão.


Direitos dos parlamentares

Antes de mais nada é importante trazer de forma objetiva quem são os parlamentares, seus direitos e deveres.

O Parlamento é a câmara ou conjunto de câmaras constituídas por representantes eleitos pelo povo para exercerem o Poder Legislativo, no âmbito federal é o Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e o Senado Federal.

Parlamentar é o membro do Parlamento – Congresso Nacional – e pode ser um Deputado Federal ou Senador da República.

As principais funções do Poder Legislativo são legislar, fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, especialmente do Presidente, que é o Chefe do Poder Executivo Federal, desta forma, os parlamentares são os responsáveis por criar leis e realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e suas entidades, tendo o apoio do Tribunal de Contas da União para exercer essas funções.

Para que os parlamentares possam exercer suas funções de forma livre e independente possuem certos direitos especiais, conhecidos como prerrogativas que garantem a liberdade de suas atuações sem que sofram retaliações.

Entenda o que é imunidade parlamentar

As imunidades parlamentares são direitos especiais para o cumprimento do mandato de forma livre e independente e são necessários para garantir que estes possam exercer, principalmente a função fiscalizadora do Chefe do Poder Executivo e todos os seus subordinados, sem sofrer perseguição em razão de suas ações políticas.

Essas prerrogativas são necessárias em qualquer regime democrático, de modo que se proteja a liberdade e independência dos representantes do povo e que não sejam penalizados por fazer seu trabalho.

A imunidade parlamentar na legislação brasileira

Foi no contexto da pós ditadura que a Constituição Federal de 1988 foi construída, depois de violentos e sangrentos regimes ditatoriais no Brasil, os constituintes que acabaram sofrendo muitas perseguições por contrariarem o regime decidiram garantir que esses crimes não acontecessem novamente dali para frente.

Como é sabido por todos, a Constituição Federal é a lei mais importante e de maior hierarquia no ordenamento jurídico, ou seja, todas as demais leis devem respeitar os preceitos constitucionais e não podem ir contra nenhuma de suas disposições.

Por esse motivo é que os constituintes decidiram incluir expressamente as imunidades parlamentares dentro do Capítulo “Do Poder Legislativo”, justamente para que nenhuma outra lei federal de hierarquia inferior pudesse ser elaborada de forma contrária à previsão constitucional, que só pode ser alterada por Emenda, cujo rito de aprovação é bem mais rígido do que de uma lei federal.

Intuito da imunidade parlamentar

As prerrogativas estão previstas no art. 53 da CF/88 e visam garantir a inviolabilidade civil e penal dos parlamentares por quaisquer opiniões, palavras e votos que venham a proferir em razão do seu mandato, ou seja, eles têm total liberdade para expressarem suas opiniões e votarem da forma como lhes convier, não podendo serem processados judicialmente civil e criminalmente por isso.

As demais imunidades têm o mesmo objetivo, que é dar todas as garantias aos parlamentares para agirem com total liberdade no exercício de seus mandatos, e, como pode-se perceber, a garantia é do cargo e não da pessoa que o exerce.

Importante lembrar que a imunidade parlamentar não é uma carta branca aos parlamentares para a prática de crimes e desrespeito às leis, mas sim uma proteção legal para não serem perseguidos por opositores em razão do exercício de suas funções.

O que cobre a imunidade parlamentar?

As imunidades cobrem o direito dos parlamentares de não serem presos, a não ser em flagrante de crime inafiançável, serem invioláveis por suas opiniões, palavras e votos, não serem obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do mandato, nem sobre as pessoas que lhes passaram tais dados, garantir direito ao foro privilegiado e de só serem incorporados às Forças Armadas, mesmo em tempos de guerra, se for aprovado pelo Pleno das Casas Legislativas a que pertençam.

Quais os tipos de imunidade parlamentar e seus benefícios?

Dentre os benefícios decorrentes das imunidades parlamentares, há dois tipos de prerrogativas, a material, real ou inviolabilidade e a formal, processual ou imunidade propriamente dita.

A imunidade material diz respeito às consequências civis e penais dos parlamentares ao exporem suas opiniões, palavras e proferirem votos no exercício do mandato.

Essa prerrogativa é absoluta se o ato do parlamentar for expresso e realizado dentro do recinto do Congresso Nacional ou da casa legislativa a que o parlamentar pertença, já se o ato for praticado fora das dependências parlamentares, é preciso analisar o vínculo da situação com o exercício do mandato, podendo gerar consequências civis e criminais caso seja considerado que sua atitude não foi praticada no cumprimento do exercício de seu mandato.

O STF firmou entendimento no sentido de que a imunidade material não é 100% absoluta, pode ser relativa dependendo da situação e do nexo do ato do parlamentar com o exercício de sua função.

A imunidade formal processual diz respeito à possibilidade do parlamentar ser processado durante o período do mandato, ou seja, não exclui o crime praticado, mas o andamento da ação judicial fica sujeita à aprovação da Câmara a que o parlamentar pertença, nos termos do art. 53, §2º a 5º da CF/88.

Portanto, se houver a prática de um crime, a autoridade policial pode instaurar inquérito para investigação e o MP apresentar ação penal sem nenhuma restrição ou procedimento especial, mas, uma vez aceita a denúncia por crime cometido após a diplomação, o STF deve cientificar a Casa Legislativa e por iniciativa de partido político e pelo voto da maioria dos membros pode suspender o andamento da ação e também a sua prescrição durante o mandato.

A imunidade formal à prisão aplica-se desde a diplomação do parlamentar até o fim do mandato, só podendo ser preso por crime inafiançável e em flagrante, ocasião em que os autos devem ser encaminhados à Casa Legislativa em até 24 horas para que seus membros deliberem sobre a manutenção da prisão de seu colega, não podendo o Poder Judiciário interferir na decisão.

A prerrogativa de função é uma imunidade aplicada ao cargo do parlamentar e não à pessoa física eleita, ou seja, seus efeitos se vinculam a partir da diplomação e cessam com o término do mandato, garantindo que o parlamentar seja submetido a julgamento de qualquer processo perante o STF e por entendimento deste órgão, após o término do mandato perde-se a prerrogativa de foro, sendo o processo remetido para julgamento pela instância originária competente. Essa regra se aplica a crimes praticados durante e vinculados ao mandato do parlamentar e não para crimes comuns e pessoais não relacionados ao cargo.

A imunidade do dever de testemunhar também diz respeito a processos judiciais, garantindo aos parlamentares o direito de não serem obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, mas não é absoluta, porque o nexo entre as informações com o exercício do mandato é imprescindível.

Por fim, a imunidade do serviço militar é aplicada mesmo em tempo de guerra e inclusive para ex-militar, em que os parlamentares só podem ser incorporados às Forças Armadas se a Casa Legislativa autorizar previamente.

Como se pode verificar, são inúmeras as imunidades parlamentares e benefícios, mas é importante destacar que não se trata de carta branca para cometerem crimes ou abusos de poder, são prerrogativas para que possam exercer seu cargo no parlamento de forma a não serem perseguidos por eventuais opiniões e votos, inclusive, é importante destacar que a imunidade parlamentar pode ser quebrada.

É possível perder a imunidade parlamentar?

Com o objetivo de garantir aos parlamentares o livre exercício de seus mandatos, as prerrogativas que detém são amplamente aplicadas, mas há um limite, e a imunidade parlamentar por opiniões, processos judiciais, prisões e etc, podem ser cassadas.

A forma automática de perda das prerrogativas é com o término do mandato do parlamentar pelo cumprimento do prazo.

Já as outras formas de quebra é com a perda do mandato parlamentar, o que pode ocorrer nas hipóteses do art. 55 da CF/88, quando houver quaisquer das proibições e incompatibilidades com os cargos parlamentares, quebra de decoro parlamentar, falta superior à terça parte das sessões ordinárias da Casa Legislativa, exceto por licença ou missão autorizada, perda ou suspensão dos direitos políticos, por decretação da Justiça Eleitoral ou quem venha a sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.

Veja-se que boa parte das hipóteses de quebra de perda das prerrogativas parlamentares é de responsabilidade do próprio Poder Legislativo, a quem cabe o julgamento dos processos para cassação dos mandatos, inclusive se houver abuso das imunidades parlamentares ou percepção de vantagens ilícitas, o que caracteriza a quebra de decoro.

Com os recorrentes desvirtuamentos das prerrogativas constitucionais e falta de punição das Casas Legislativas aos parlamentares infratores, tem sido instaurado um clima de guerra entre o Poder Legislativo e o Judiciário, que se vê acionado sempre que os políticos não cumprem seu papel e é obrigado a cumprir a Constituição, mesmo que em desfavor de membros do Poder Legislativo.

Com isso, tem sido cada vez mais comum o Judiciário aplicar sanções aos parlamentares que cometem abusos de seus direitos especiais, face a impunidade e falta de ação das Casas Legislativas que deveriam agir para coibir os casos de descumprimentos das regras constitucionais da imunidade.

Para evitar a interferência do Judiciário, os parlamentares se movimentaram no sentido de fazer alterações nas prerrogativas constitucionais por meio de Emenda à Constituição.

O que muda com a PEC da imunidade parlamentar?

Com o objetivo de atender suas necessidades, em 02/2021 os parlamentares colocaram em tramitação uma Proposta de Emenda à Constituição para alterar as regras das imunidades parlamentares, o que não tem sido visto com bons olhos, tanto que a proposta acabou sendo retirada da pauta de votação por conta de alguns temas polêmicos que devem ser revistos.

Dentre as alterações originalmente propostas destacam-se as seguintes:

· Prisão de parlamentar: as prisões de parlamentares só poderiam ocorrer em flagrante por crime inafiançável previsto em lei e na Constituição, como racismo, tortura, tráfico de drogas, terrorismo, crimes hediondos, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático. Os crimes em que há leis omissas em relação à fiança poderiam ficar de fora, como, por exemplo, a Lei de Segurança Nacional.

· Rito para prisões em flagrante: o parlamentar ficaria sob custódia nas dependências da Casa Legislativa a que pertence ou em prisão domiciliar até o pronunciamento do Plenário decidindo sobre a manutenção de sua prisão, que teria que passar pela audiência de custódia e o parlamentar só poderia ser mantido preso se o MP pedisse conversão para prisão preventiva ou cautelar.

· Medidas cautelares: Qualquer medida cautelar que gere efeitos ao mandato parlamentar só pode produzir efeitos após ser confirmada pelo Plenário do STF, sendo expressamente vedado o afastamento temporário por decisão judicial.

· Busca e apreensão: A busca e apreensão contra parlamentar só pode ser determinada pelo STF quando forem cumpridas nas dependências da Casa Legislativa a que pertença, sendo o procedimento acompanhado pela polícia legislativa. Se a busca e apreensão for em outro local e por crimes cometidos fora do período do mandato, os itens apreendidos só poderão ser analisados com autorização do Plenário do STF.

· Prerrogativa de função: Aplicação do atual entendimento do STF, aplicando o foro privilegiado ao STF somente para crimes cometidos durante o mandato e relacionados à atividade parlamentar, devendo serem julgados pelos juízos competentes em crimes comuns ou cometidos antes do mandato.

Na prática, se a proposta fosse aprovada, as imunidades parlamentares seriam majoradas, restringindo a interferência do judiciário e limitando-a basicamente à atuação do Plenário do STF.

Relação da imunidade parlamentar com foro privilegiado

Uma das imunidades parlamentares mais criticadas pela população e que geram a maior sensação de impunidade é o foro privilegiado, isso porque pela regra atual o julgamento de ações judiciais durante o mandato só pode ser realizado pelo STF.

O grande problema de vincular o trâmite de uma ação judicial contra um parlamentar apenas pelo STF é o grande volume de ações e julgamentos submetidos a mais alta corte judicial do Brasil que contém apenas 11 julgadores, ou seja, o prazo de duração de uma ação até chegar ao fim pode levar muitos anos ou décadas, dificilmente será concluído em 4 anos, que é prazo do mandato parlamentar.

Essa morosidade judicial faz imperar a sensação de impunidade entre os parlamentares e a população, já que há diversos casos de recondução por 4, 5, 6 ou mais mandatos seguidos.

Na época em que foi inserido na Constituição Federal, o Brasil vinha de violentos regimes ditatoriais e a grande preocupação dos parlamentares era garantir o mínimo de segurança para que pudessem exercer a função sem sofrer retaliações, como ocorria na ditadura.

A intenção era boa e se justificava na época, mas hoje, após 33 anos da sua promulgação e em um momento político totalmente diferente de 1988, o instituto do foro privilegiado não funciona como previsto em sua essência, ele vem sendo mais utilizado para encobrir crimes e protelar ações judiciais que visam punir parlamentares que infringem as leis que eles próprios criam, o que é claramente um abuso da prerrogativa.


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